1989년 5월 15일 창간

경기도 김포시의 서울 편입 논란이 불거지면서 부울경 특별연합의 좌초 이후 수면 아래로 가라앉아 있던 비수도권 메가시티 구성 방안이 다시 불붙고 있다.

수도권 일극 체제 개선을 위해 대한민국을 다극화하고 국가 경쟁력을 높여야 한다는 부울경 특별연합의 취지가 재조명 받고 있는 것이다.

전문가들은 부울경은 물론 광주·전남 등 지방의 메가시티 추진이 다시 이뤄져야 한다고 입을 모으고 있다. 다만 기존 방식의 메가시티로는 실패가 반복될 가능성이 큰 만큼 부울경 특별연합의 사례를 반면교사 삼아 진일보된 메가시티를 만들어야 한다고 조언했다.

◇실패 예견됐던 부울경 특별연합

부울경 특별연합은 여러 부분에서 한계가 명확한 조직이었다는 게 대체적인 분석이다.

맨체스터나 슈투트가르트, 오사카 등 핵심 대도시를 중심으로 중소도시가 수직적으로 연계된 주요 해외 광역연합과 달리 행정 단위의 격이 동일한 3개 광역 지자체가 수평적으로 연합하는 형태에서 나오는 불안감이 제기된 탓이었다.

기존 광역지자체와 광역의회가 존재하는 가운데 별도 조직인 특별연합이 출범할 경우 실질적인 권한을 행사할 수 있을지에 대한 의문도 상존했다.

‘빨대 효과’에 대한 우려는 부울경 특별연합을 좌초시킨 가장 핵심적인 이유였다. 지리적으로 중심부에 위치한 데다 덩치도 큰 부산으로 울산과 경남의 경제가 흡수될 가능성이 높다는 인식이 부울경 특별연합의 발목을 잡았다. 부산시가 특별연합 해체를 요구하는 두 지자체를 상대로 마지막까지 존속을 강조한 것은 그만큼 부산이 얻을 게 많았다는 반증이다.

부울경 3개 시도의 연대는 부울경 초광역 경제동맹이라는 이름으로 명맥을 이어가고 있지만, 효율성을 극도로 중시한 결과 특별연합 수준에는 미치지 못하는 느슨한 결속에 그치고 있다.

이에 수도권 집중화가 갈수록 가속화되는 상황에서 지방의 경쟁력을 모색하기 위해서는 보다 강화된 연대를 통해 해법을 찾는 것이 외면할 수 없는 현실이라는 지적이 제기된다.

◇중앙정부 전폭적 권한 이양 필요

부울경 특별연합은 사무 개시 이후 21개 분야에서 30개 사무를 담당할 예정이었다. 그러나 이 중에서 정부로부터 이양 받은 사무는 3개에 불과했다.

그나마도 ‘대도시권 광역교통 관리에 관한 사무’는 최종 결정권과 예산 편성 권한을 받지 못한 반쪽 위임이었고, ‘광역 간선 급행버스 체계 구축·운영에 관한 사무’는 광역 간선 급행버스 노선이 1개에 불과해 실효성이 극히 떨어졌다.

특히 산업통상자원부로부터 위임 받은 ‘2개 이상 시도에 걸친 일반 물류단지 지정에 관한 사무’는 해당되는 사무가 없어 유명무실한 위임이라는 비판이 일 정도였다.

이는 각종 권한을 위임받은 해외 광역연합과 대비되는 현상이다. 광역 맨체스터 연합기구는 정부와의 분권 협상을 통해 교통, 경제 개발·재생·주거, 전략적 공간 계획 등 다양한 권한을, 슈투트가르트 광역연합은 지역 계획, 조경 및 공원 구상·계획, 지역 교통 계획 등 7개 의무 사무와 임의 사무를 갖고 갔다.

간사이 광역연합은 광역방재, 광역관광·문화·스포츠진흥, 광역산업진흥 등 7개 사무를 각각 수행 중인데, 2010년 출범 당시 위임받은 사무 이외에 추가 권한을 얻지 못하고 있는 간사이 광역연합조차도 부울경 특별연합과는 비교할 수 없는 수준의 독립권을 갖고 있다.

◇재정 지원은 필수

정부의 재정 지원 없이는 부울경 특별연합이 새로 출범하더라도 실효성이 크게 떨어질 것이라는 우려도 나온다.

부울경 특별연합은 운영비와 사업비로 구분해 예산을 책정할 계획이었다. 운영비는 3개 시도가 균등 분담하며, 사업비는 성격이나 수혜 지역에 따라 비율을 달리한다는 방침이었다. 국비는 정부의 매칭 사업을 확보했을 때만 받는 만큼, 실질적인 국비 지원은 없는 것이나 마찬가지였다.

반면 광역 맨체스터 연합기구는 중앙정부 보조금이 전체 예산의 68.3%에 달하고 있다. 슈투트가르트 광역연합은 연방정부교부금과 주정부교부금이 전체 예산의 44.3%였고, 중앙 정부의 지원이 가장 적은 간사이 광역연합은 전체 예산의 31.2%를 국고지출금으로 충당 받고 있다.

이에 전문가들은 부울경 특별연합을 위한 별도의 특별회계를 마련하는 게 가장 이상적이라고 해법을 내놓고 있다. 다만 재정당국의 이견으로 실현이 녹록지 않은 만큼 현행 균특회계 내에 특별연합 계정을 신설하는 방안이 현실적이라는 차선책도 함께 제시한다.

◇지자체 간 이해·협력 전제돼야

적정한 권한과 예산 확보보다 더 중요한 것은 바로 광역연합을 결성하고 유지하기 위한 광역 지자체들의 이해와 협력에 대한 의지다.

실제로 부울경 특별연합 출범 과정에서 불거진 청사 위치 논란은 세 지자체의 주도권 싸움이 원활한 특별연합 운영에 걸림돌이 될 수 있다는 것을 적나라하게 보여줬다.

당시 3개 시도는 청사 위치를 놓고 합의에 어려움을 겪었고, 결국 특별연합의 사무소를 부산·울산·경남의 ‘지리적 가운데로서 중심이 되는 지역에 둔다’고 규약에 규정하며 사태를 봉합했다. 이는 청사 위치라는 단순한 사안을 두고도 합의에 이르지 못하는데 향후 더 중요한 문제가 발생할 경우 원만한 해법 도출이 가능할 것이냐는 의문을 사기에 충분했다.

이에 부울경 특별연합이 예전의 실패를 딛고 원만하게 재출범할 경우 인구와 면적이 부산·경남에 비해 다소 뒤처지는 울산을 위한 정책적 배려가 필요하다는 목소리가 잇따른다. 부울경 특별연합 좌초의 가장 큰 원인이 부산 빨대 효과인 만큼 이를 만회할 만한 반대급부가 없는 한 재출범은 요원하다는 의미다.

비슷한 맥락에서 현재 울산시가 추진 중인 해오름동맹의 결속을 강화해 덩치를 키운 뒤 부산·경남과 대등한 입장에서 대국을 이끌 필요가 있다는 조언도 힘을 얻고 있다.

이재형 전 부울경 특별지자체 합동추진단 사무국장은 “정부의 균형 발전에 대한 의지가 강한 만큼 부울경 특별연합의 재출범도 충분히 가능해 보인다”며 “수도권 집중화에 따른 지방 소멸의 속도가 빨라지고 있는 만큼 어떠한 형태로든 부울경이 힘을 합쳐 돌파구를 모색해야 한다”고 말했다.

이춘봉기자 bong@ksilbo.co.kr